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“荒政”一词最早见于《周礼》，是指中国古代一种救治灾荒的政治制度，而汉代是我国历史上自然灾害集中发生的重要时期，因此荒政在汉代政制中占有不可忽视的地位。总的来说，汉代荒政在灾荒救治主体、救治措施和救荒思想上呈现出多元化的特点。

汉代荒政建设原因

汉代荒政建设是先秦荒政在两汉时期的延续，同时又受到汉代社会现实的影响。首先，据《周礼 · 地官司徒 · 大司徒》记载，西周已设立兼管救灾事务的司徒一职，并规定了发放救济物资、降税、省刑、省力、弛山泽之禁、停收关市之税、减免吉礼、减免凶礼、减免舞乐、鼓励婚嫁、祈祷、打击盗贼等12项救灾措施。

东汉郑玄注《周礼 ·地官司徒 ·大司徒》论述荒政的部分

西周以降，春秋战国时期的诸侯国成为实行荒政的主体，齐顷公、魏惠王等诸侯国君均有实施荒政的记载。荒政作为一项稳定社会和稳固政权的制度，在汉朝建立后顺理成章地被统治阶层继承了下来。

其次，荒政建设在当时有十分重要的现实意义。两汉时期自然灾害多发，具有发生频率高、发生区域广、破坏性大的特点。据林兴龙统计，两汉(含新莽和玄汉)历时426年，发生自然灾害至少609次，平均每年1.43次，尤以西汉文帝至武帝、元帝至东汉章帝、东汉和帝至献帝三个时期最为严重。从灾害种类看，两汉发生过的自然灾害包括旱灾、水灾、地震、虫灾(以蝗灾最多)、疾疫、风灾、雹灾、霜灾、雪灾、冻灾十种。

从史书记载来看，汉代自然灾害时而区域性，时而全国性，涉灾区域十分广泛。例如，汉安帝元初六年(119)，沛国和渤海郡发生风灾，大风拔树三万余棵，同年京城洛阳和天下四十二个郡发生地震，这两次灾害均为区域性灾害，但前者波及范围小，后者却影响到全国约40%的区域。再如汉平帝元始二年(公元2年)，西汉爆发了建国以来第一次全国性蝗灾 。

再次，在继承前人思想的基础上，随着实践经验的增加和治国思想的变化，以经治国的理念也同样影响到了汉代荒政建设。汉代所尊的儒学，是经董仲舒改造过的糅合了诸子百家学说的新儒学，其中就包含了一部分阴阳五行学说。根据汉儒的解释，天可以通过某种自然现象启示皇帝，而自然灾害正是天对皇帝执政失误的不满和愤怒，警示皇帝尽快采取补救措施，弥补过错。

翻开史书我们会发现，汉代皇帝常常在发生灾害后质询群臣，罢免不称职的官员，有时甚至会自认过错，这在后来甚至发展为一种不成文的惯例或程序。汉安帝元初元年(114)，国家多灾，安帝认为这是自己用人不当导致，于是罢免了太尉徐防。自徐防免官起，三公因灾害免官成为汉代一个惯例。

汉安帝刘祜

最后，环保观念和人文意识在汉代荒政建设中也发挥了一定的作用。汉武帝时大臣贡禹曾上书认为破坏山林会导致水旱灾害；《淮南子 · 本经训》警示说滥用自然资源会引起天下覆灭；董仲舒则强调人性最贵。这些政治和学术精英的此类言论作为一种舆论力量和意识形态，对荒政建设意识的增强并非没有效果。

广泛的救灾主体

基于以上原因，汉代荒政在前人的经验教训之上发展起来。现今留存的史料表明，汉代救灾主体不仅局限于政府部门，而且延伸到了皇帝、王公贵族、平民等多个社会群体，不过实力雄厚的政府仍然是主要的救灾主体。

和西周一样，汉代没有设立专门的救灾机构，救灾职责多由其他官员兼领或临时任命官员来承担，中央官员、皇帝近侍、地方官吏都可能会参与甚至主持救灾。如大司农郑当时和谒者汲黯曾领导治理汉武帝元光年间的一次水灾；汉献帝兴平元年(194)，侍御史侯汶受命出太仓米豆赈济饥民；汉灵帝中平元年(184)，冀州牧皇甫嵩上奏用冀州一年的田租赈济长安饥民 。郑当时、汲黯、侯汶、皇甫嵩等人或为朝廷高官，或为皇帝近侍，或为地方官吏，虽然职务不一，但他们均可在没有专业救灾官员和专门救灾机构的汉代主持救灾事务。

郑当时等人的救灾活动不能完全和贵族、官吏个人救灾画等号，因为前者救灾实际上是在履行他们的公务责任，因此其言行代表的不是自己，而是政府。在这之外，汉代还存在以个人身份救灾的统治阶层成员。

汉代统治阶层的顶点无疑是皇帝。灾害发生时，皇帝会通过免官、罪己、广开言路等措施救灾，不过这些措施的象征意义大于实际意义，多是些无用的自我安慰，真正对救灾有用的是开放皇家山林园苑、节省皇室开支一类措施，有时候皇帝还会强制削减俸禄，让大臣和自己一起入

俭去奢。这些措施属于皇帝个人行为，而颁布救灾诏令就属于以国家统治者的身份调动政府部门救灾了。

贵族、官吏以私人身份救灾，分发的救灾物资多是自行承担，如东汉末年名将、汉阳太守盖勋曾向饥民分发自家储粮，救活了千余人。出于种种原因，和皇帝相比，贵族、官吏的个人救灾手段较为单一，多是像盖勋这样分发 救灾物资来赈济灾民。

平民阶层的救灾主体又可以大致分为三个群体：宗教 信徒、救灾客体的亲朋好友以及二者之外的一般人。宗教信徒救灾多发生在东汉时期，因为相较于西汉，东汉的佛 教和道教更为活跃。东汉末年的张角曾在瘟疫流行期间行 医布道收买人心，其最终目的是凝聚力量，发动起义，推翻汉廷 。不过从另一个角度看，张角行医尽管掺有政治目的，但也不失为宗教信徒对疾疫患者进行救治的赈灾行为。另外，魏谭于饥荒中养活兄子、卢毓于饥荒中养活 “寡嫂孤兄子”也是这类救灾主体的典型。

全面的救灾措施

由于自然灾害频发，且灾害种类繁多，因此汉代有一套相对完备、全面的救灾措施，既有适用于多种(本文特指两种及两种以上)不同灾害的通用措施，也有针对性较强的救灾手段。通用性措施包括皇帝罪己、免官、皇室和官吏节支、开放皇家林苑、发放救灾物资、减免租税、以工代赈、巫术、移民等项。前面四项好理解，在上一部分皇帝个人的救灾措施中也有所提及，这里再提一下后面五项。

汉武帝像

救灾主体发放的救灾物资其实分为两种，一种是生活物资(如衣服、住所)，一种是生产物资(如耕地、耕牛、农具)。例如，在汉武帝元四年(前119)的一场洪灾中，政府把数十万灾民迁移到西北边境，向他们提供食物、衣服、耕地和住房，这种赈济甚至持续了数年，可能是政府考虑到移民尚未熟悉当地农业生产环境，生产过程中又容易遭到战乱侵扰，所以连续数年提供援助直至灾民生产生活完全步入正轨。

减免租税是《周礼》十二荒政之一，但具体执行上，西汉和东汉有所区别。准确地说，西汉以减免租税为主，东汉以减免田租和刍稿(农作物的秸秆)为主，但也有例外情况，比如汉和帝曾在永元六年(公元94年)下诏允许经商的流民不交租税 。

以工代赈是一种有偿救济，比无偿救济显得更有意义。但以工代赈在史书中的记载不多，发生蝗灾、水灾、旱灾和地震时这一措施都有启用，多是用钱、粮、衣物交换灾民的劳动，雇用他们从事一些救灾或善后的工作。

移民也是一个历史悠久的救灾措施，在那篇选入中学教科书的文章《寡人之于国也》中，梁惠王就提到把受灾的河内地区居民迁至河东的设想。汉代由政府主导的大规模移民并不少见，且目的不一，其中不乏把灾区居民迁至未受灾地区的移民行动。前面提到公元前119年的那一次移民就是一个例子，从这个例子也可以看出汉代救灾是多管齐下的。

巫术之所以用于救灾，和先秦传统、落后的生产力、汉代官方意识形态杂有巫术思想等诸多因素有关。据史书载，汉成帝曾命人作法止雨，东汉中期的名臣戴封在任西华县令时，曾遭遇旱灾，戴封遂向上天祈雨，祈雨不成后竟引火自焚 。汉代历史上，政治斗争和社会生活中常常可见巫术，在荒政中见到巫术也就不足为奇了。

西汉出现的一种新生产方式

上述通用措施可以用于应对多种甚至所有自然灾害，如以工代赈在汉代历史上曾用于应对蝗灾和地震，汉成帝止雨和戴封求雨两个目的截然相反的事件均和巫术的应用有关。相对地，另一类救灾措施就是针对性较强的措施，即专门用来应对某一类灾情的，比如洪水决堤时雇用灾民或发动囚犯、军队堵河，蝗灾时捕蝗，这些措施的通用性较弱，所以通常只有在应对特定灾种时才会启用。

汉成帝刘骜

汉代救灾措施的全面、完备，不只是体现在灾害发生时采取的应对措施的多样，事实上汉代同样重视灾前预防和灾后补救。汉初政治家贾谊、晁错都曾提出储粮备荒战略，同时汉政府还在中央和地方修建了大量粮仓。汉代荒政史上常有政府开仓赈灾的记载，粮仓中的粮食正是为预防荒年准备的。另外，前面说到的地震中雇用灾民从事善后工作的例子，实际上也是一个灾后补救措施。这一典例出自《后汉书 · 光武帝纪》，政府出钱粮雇用灾民在震后废墟中搜救伤亡者。

发展的荒政思想

汉代的荒政思想，涵盖灾前预防、灾时赈济和灾后善后，上承先秦，直至东汉末年仍有一定的成就，最主要的有积粟、重农、赈济三点。汉文帝年间，贾谊、晁错先后向文帝上《论积贮疏》和《论贵粟疏》，其核心思想均是重视农业、增加积粟。之后西汉的刘安、董仲舒、刘向和东汉的杨震、仲长统等人发展充实了这一思想。东汉中晚期，一部叫《太平经》的道教太平道经典再次阐述了积粮的重要性，强调饥民不救会引起国家动乱。

陕西省渭南市华阴市西汉京师仓遗址

其次，与积粟相对应的是重农思想。准确地说，汉代重农有多方面的因素，增加储粮只是其中之一。不过从荒政角度看，重农、积粟和成熟的仓储制三者相辅相成，缺一不可，贾谊、晁错等人在论述积粟时往往是和重农相伴的。汉代荒政建设的必要性作为众多因素之一推动并巩固了重农政策，重农政策的实行效果则反过来支撑了汉代荒政建设。

第三是关于赈济思想。赈济思想同样起源于先秦，和人文意识有关，但比人文意识同荒政的关联更为直接。汉代的赈济思想层次分明，西汉桓宽、东汉仲长统等人皆有论述。现代有学者将其由浅到深地总结为赈济灾民、以粮食赈济为主、以土地赈济为根本三个层次 。

《太平经》书影

最后，成书于东汉中晚期的《太平经》可谓汉代荒政思想集大成之作，兼有道家、墨家和阴阳家学说的特点，从政治(如清明统治)、司法(如省刑)、经济(如重农)、人口(如鼓励婚嫁和生育)、习俗(如反对浪费)、生态(如保护资源)、救济主体(如政府救助和民间互助)、卫生(如防疫)等多个方面入手，针对灾害预防、灾害救治和灾后善后与二次预防进行论述。部分论据虽然带有时代局限性，没有摆脱阴阳五行学说，比如强调社会和谐是因为  君、臣、民“三气”相通，如果不通的话会导致灾害，但上述结论仍有可取之处，不失为汉代荒政思想的一个璀璨成果。

汉代荒政机制的特点与局限

总体而言，汉代荒政机制呈现多元化的特点。这种多元化既表现为横向的荒政建设因素、赈灾人员、赈灾措施和赈灾思想多元化，又体现在纵向的灾前预防、灾时救治和灾后补救等方面，但其中的灾时救治和灾后补救通常是 一体的。

这种多元化，使汉代荒政机制在继承先秦荒政的基础上衍生出了自己的特点，比如前文提到的巫术赈灾，这一现象和汉代是我国历史上最盛行巫术的朝代不无关系。再如前文所举魏谭、卢毓灾时救济族人二例：随着秦朝的建立，宗法制度由衰落走向彻底消亡，而汉代又是一个强调孝善文化和血亲关系的朝代，儒学成为汉王朝官方意识形态后更是如此。所以作为一种兴于汉代的赈济主体，宗族对族人的赈济取代宗法制度，成为收族的一个重要途径。从这个角度看， 宗族救济显然也颇具汉代特色。

汉代荒政的局限性在于缺少专业的救灾官员和专门的救灾部门，如前所述，中央官员、地方官员和皇帝近侍都可能主持救灾工作，而这些人既然只是兼管救灾，从汉献帝侍御史侯汶救灾不实、灾民死者不减一事来看，救灾官员救灾的精力、能力和责任心或许要打一个很大的问号。

荒政是政治制度的一部分，所以要看汉代荒政的局限性，不能把视野仅仅限制在荒政本身，简而言之，荒政的问题，很多时候是和整个政治制度联系到一起的。仍以侯汶为例，在他救灾不力东窗事发后，本应受到更严重的处罚，但献帝专门下诏，以“不忍”为由仅罚杖五十。侯汶的例子表明，就荒政而言，在人治的封建社会，由于法制不健全，救灾不力的官员很可能只得到轻微的惩罚，救灾的容错率很高——在这高容错率之下，则是民不聊生、饿殍遍野。从阶级史观的角度来说，这正说明占统治地位的地主阶级不可能真心实意地通过荒政对农民阶级负责。

其次，整个汉王朝及其政治制度，是建立在落后的小农经济的基础上的，所适应的时代决定了荒政制度的低效。一方面，政府可能没有能力承担一些过于严重的自然灾害对社会民生造成的冲击；另一方面，无法被前一次王朝更迭消灭的社会矛盾往往会在新王朝的末期变得愈发尖锐棘手，王朝末年国家能力的下降使荒政几乎周期性失灵。如前文提到的张角，他行医布道是平民阶层个人赈灾的典例，但反过来说，他以行医为幌子实行的反汉政治活动，其直接导火索就是荒政失灵之后流民剧增、哀鸿遍野、人心思变的社会现实。由此来看，汉代荒政最大的局限性就是汉王朝本身。黄巾军起义，从某种程度上来说，也是荒政失灵的必然产物。